资料 1
位于 R 市郊西隅的沙坝村，总面积约 10 平方千米，山清水秀，历史悠久。（背景）
1980 年前后，家庭联产承包责任制开始在中国广大农村推行。中共中央《关于加快农
业发展若干问题的决定》《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》等有关“包
产到户” “包干到户”的文件一层层传达下来，但沙坝村却没有变革的迹象，人们还在观望。
时任大队书记的杨某回忆说：“那时候土地、山林还有各种财产都是国家（集体）的，国家
的东西，哪个敢随便动！”
到了 1981 年底，沙坝村把耕地按好、中、差进行了搭配，然后按人口平均发包给村民，
完成“分田到户”，第一轮家庭联产承包责任制在沙坝村初步落实。从此，在土地所有权不
变的情况下，村民对于承包地有了经营权、使用权。当时的规定是：所有承包地土地，不许
出租、买卖；不许在承包地上建房、烧砖瓦等。虽然承包时大队已经确定承包期是 3 至 5
年，但是，村民中仍有人怀疑分田到户不长久，会不会“今天分下去，明天又收回来” 。直
到 1984 年的中央一号文件提出“土地承包期一般应在十五年以上”，村民们的忧虑才初步解
除。而后中央提出的“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在
原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”，算是给农民吃了“定心丸”。为了给农民
稳定的土地承包经营预期，党的十九大报告明确提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，
第二轮土地承包到期后再延长三十年”。
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资料 2
L 村位于某省中北部沿海平原区，粮食作物以小麦、玉米为主，冬小麦与夏玉米一年两
季轮作，经济作物以苹果为主。L 村的土地分为两类，一是“围庄地”，在村庄周边，有较
好的水利条件；二是“洼子地”，离村庄远，水利条件较差。与全国大多数村庄一样，L 村
也在 20 世纪 90 年代中后期根据当时的政策完成了“二轮土地承包”。L 村把全村土地分成
两份，一份为各户承包的人口地；另一份为机动地。机动地主要用于给新增加的人口增地。
与其他村庄二轮承包普遍执行的“增人不增地，减人不减地”的土地政策不同的是，L
村在机动地上实行“增人增地但减人不减地”的办法（双引号是重点）。自二轮土地承包以来，L 村的人口增
减变化将近百人。L 村给新增加的人口分配土地先从位置、水利条件较好的围庄地开始，围
庄地分完之后，新增加的人口就只能分到洼子地了。到了 2014 年，预留的机动地全部分配
完了，“增人增地但减人不减地”的办法也就难以为继了。
村民李某在二轮承包时家里只有他们夫妇和未成年的儿子，多年后儿子娶妻生子，都没
赶上村里分地，一家 6 个人种着 3 个人的地，收入窘迫。特别是每当看到邻居张某家 2 个人
种着 9 个人的地时，颇有怨言： “明显不公平，就应收回重分。”但张某对他的话却不完全认
同：“我家地多人少是事实，可二轮续包的时候就是这样，30 年不变也是国家规定的。”
与李某、张某想要地、想种地不同，L 村还有不想要、不想种地的人。76 岁的万老汉，
家里有 6 亩地，儿子和孙子都在外地打工、上学。每年的秋收季节都是万老汉最发愁的时候，
繁重的劳动都得雇人帮忙。他想把地流转出去，但因为地比较零散，收益也不高，流转也很
困难。村里和万老汉情况差不多的还有二十多人。近几年一直在外地打工的王某说：“种地
费时费力不说，农忙时回家打理，请假还要被扣工资，不合算。这两年一直是托付亲戚来种
地，没什么收益，明年也不想这么干了。”此外，村里还有 10 户完全脱离农业的家庭，因各
种原因，他们承包的土地大多撂荒了。
现任村支书告诉记者说，村里二轮承包后一直没进行土地调整，这是因为国家对土地调
整有政策，明确提出“小调整、大稳定的前提是稳定”。 “小调整”的间隔期最短不得少于 5
年，而且“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户。2006 年因为村民的承包地占用量与
家庭人口不均衡，村里曾有过一次调整的打算，村委会研究决定：凡是人口减少以及已经迁
往城镇落户的农户，其承包的土地份额一律收回，另行发包给新增人口的农户。村民石某因
妻子去世而被收回了 2 亩地。石某不服，将村委会告上法庭，要求返还被收走的土地。法院
经审理认为，2003 年实施的《农村土地承包法》确立了“承包土地以户为单位，减人不减
地”的原则。根据该法律，家庭承包经营权的主体是农户整体，而不是家庭成员个体。只要
承包方的家庭还有人在，土地就是不能收回。只有在承包经营的家庭消亡，或承包方全家迁
入设区的市并转为非农户口的情况下，发包方才可以收回承包地。如果承包方自愿放弃承包
地，则应提前半年提出申请。最后法院判决村委会返还石某土地。石某这一告，那次土地调
整就没往下进行。后来，国家对土地调整的限制越来越严格，多次强调“承包期内，发包方
不得调整承包地”“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变” 。
2016 年春，李某和一些农户以土地承包量有失公平为由找到了当地政府，要求调整。
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这一诉求得到了政府的支持。面对这种局面，村支书无奈地说：“这样一来，我们的压力很
大，看来村里的土地调整也不是一个简单的事。”
问题：
1.“给定资料 1”和“给定资料 2”反映了改革开放以来我国农村土地承包政策的发展
过程，请你概述这一发展过程。（10 分）
要求：
（1）准确、全面，有条理；
（2）不超过 200 字。
分析：实际上归纳出关于土地承包政策的改变过程，把每一次改变说清楚。
参考答案：
1、确认承包权。1980 年前后将土地经营、使用权包产到户，推行家庭联产承包责任制；
2、延长承包时间。1984 年起将承包时间延长到十五年，然后再延长三十年；
3、确立承包原则。20 世纪 90 年代，确立家庭承权“减人不减地、增人不增地”的原
则；
4、保持承包稳定。十九大提出保持土地承包关系稳定，“承包到期后再延长三十年”；
5、促进承包公平，提高效率。探索公平分配方式和承包权流转，解决土地抛荒问题
2.“给定资料 2”中，L 村村支书面对村民土地调整的要求，发出感慨： “这样一来，我
们的压力很大，看来村里的土地调整也不是一个简单的事。 ”请根据“给定资料 2”，分析他
为什么感到压力很大。（10 分）
要求：
（1）全面、准确，有条理；
（2）不超过 200 字。
分析：概况原因问题
因土地不足、分配不合理，村干部受到来自村民、政府、国家政策法律的压力，具体有：
1.土地品质不均衡。土地质量有好坏，出生先后分配不公；
2.土地资源不足。“增人增地但减人不减地”难以为继，新增人口没土地；
3.土地占用不均。有家庭“人多地少、人少地多”；
4.土地资源浪费。人口外流，土地抛荒，生产、流转效率低；
5.村民、政府和政策矛盾。村民、政府要求调整土地，国家要求政策保持稳定。